Ekonomska politika Vlade se sagledava budžetom, njime se obezbeđuju sredstva za pružanje usluga građanima i sprovođenje javnih politika koje predstavljaju strateške pravce upravljanja državom. Transparentan budžet jasno i detaljno pokazuje koliko sredstava je namenjeno određenim javnim politikama koje nesumnjivo utiču na životni standard građana.
Šta je budžet i kako nastaje?
Budžet predstavlja osnovni finansijski dokument zemlje koji na jednom mestu prikazuje sve prihode i rashode države, a kroz koje se definišu prioriteti u ekonomskoj politici zemlje. Procedura donošenja budžeta podrazumeva proces u kome svaka javna institucija, prema instrukcijama koje je dobila od Ministarstva finansija, priprema svoje finansijske planove. Nakon što svi korisnici budžeta dostave svoje finansijske planove Ministarstvu finansija, ono ih objedinjuje i priprema nacrt budžeta koji dostavlja Vladi na usvajanje. Nakon što bude usvojen na sednici Vlade, Nacrt predloga Zakona o budžetu se dostavlja Narodnoj skupštini na razmatranje i usvajanje. Rok za Vladu da dostavi Narodnoj skupštini Nacrt predloga budžeta za narednu godinu je 1. novembar tekuće godine. Narodna skupština treba da izglasa Zakon o budžetu za narednu godinu do 15. decembra tekuće godine.
Prilikom izrade budžeta, Ministarstvo finansija mora da posmatra širu ekonomsku sliku ne samo u zemlji, već u okruženju i svetu. Moraju se pratiti očekivana kretanja u ekonomiji, mora se uračunati očekivani rast cena – inflacija, planirani rast bruto domaćeg proizvoda, kretanja na tržištu rada – da li će nezaposlenost da opada ili raste. Ključ kreiranja budžeta jeste dobra procena prihoda, koja zavisi upravo od navedenih kretanja. Na primer, porast zaposlenosti u privredi pruža signal da će doći do rasta prihoda stanovništva, pa se može očekivati veća potrošnja, što bi trebalo pozitivno da se odrazi na prihode od poreza na dodatu vrednost. Osim toga, porast zaposlenosti znači priliv više sredstava po osnovu poreza na zarade, kao i doprinosa za socijalno osiguranje.
Od procene prihodne strane zavisi procena rashoda i budžetskog rezultata – da li će se na kraju godine ostvariti suficit ili deficit budžeta. Veća odstupanja od planiranog rezultata sugerišu da su procene prilikom krojenja budžeta bile loše, odnosno da plan nije bio dobar. Visina odstupanja govori o tome koliko su loše procenjena očekivana kretanja u privredi.
Prihodi budžeta
Prihodi budžeta predstavljaju sve prilive u budžet koje država ostvaruje prikupljanjem poreza. Osim poreskih, prihodi budžeta mogu biti neporeski i prihodi iz donacija. Najznačajniji poreski prihod budžeta je porez na dodatu vrednost. Prema planiranom budžetu Republike Srbije za 2020. godinu, prihodi od PDV-a bi trebalo da čine 45,5 odsto planiranih prihoda budžeta. Prema analizi Parlamentarne budžetske kancelarije, svaki građanin će uplatiti po osnovu PDV-a u 2020. godini u proseku 81.000 dinara u budžet Republike.
Osim prihoda od PDV-a, značajan izvor prihoda su prihodi od akciza (23,7%), neporeski prihodi (13%) i prihodi od poreza na dobit (7%). Akcize predstavljaju poseban oblik poreza na promet. U Srbiji se akcize naplaćuju na naftne derivate, duvan, alkohol, kafu. Od ukupno planiranih 296 milijardi dinara prihoda od akciza, 157,6 milijardi dinara (53%) je od akciza na derivate nafte, a 104,5 milijardi (35%) je od akciza na duvanske prerađevine. Svaki građanin će uplatiti u proseku 15.000 dinara u budžet po osnovu akciza na duvan. Neporeski prihodi predstavljaju prihode koje država ubira po osnovu prodaje dobara i usluga, odnosno prihode od dividendi, kao i prihode od taksi, kazni i naknada. Porez na dobit je porez koji plaćaju privredni subjekti koji ostvaruju profit u svom poslovanju. Republičkom budžetu pripada deo ovog poreza.
Rashodi budžeta
Rashodi budžeta predstavljaju novac koji država troši kako bi bila servis građana i pružila određene usluge, poput zdravstva i obrazovanja. Najveći deo rashoda budžeta čine tekući rashodi – 89 odsto. U tekuće rashode se ubrajaju troškovi zarada zaposlenih u državi, odnosno zaposlenih u ministarstvima, prosveti, policiji i drugim organizacijama centralnog nivoa vlasti. Osim neto plata, u ove troškove su uračunati doprinosi na teret poslodavca za zaposlene u javnom sektoru, kao i sva druga davanja za zaposlene – jubilarne nagrade, otpremnine i slično. Rashodi za zaposlene čine oko 22% tekućih rashoda države, odnosno 20% ukupnih rashoda budžeta.
Transferi organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja (OOSO) čine 21% rashoda budžeta i 24% tekućih rashoda. Ovi rashodi se odnose na nadoknadu nedostajućih sredstava za finansiranje prevashodno Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje (27% ukupnih dotacija za OOSO, odnosno oko 6% ukupnih rashoda budžeta) i Fonda penzijskog i invalidskog osiguranja (70% ukupnih dotacija, odnosno oko 15% ukupnih rashoda budžeta). Naime, 97% sredstava namenjenih dotacijama OOSO čine sredstva namenjena za ova dva fonda. Neophodnost dotacija ovih fondova je posledica nemogućnosti da se samo iz plaćenih doprinosa za zdravstveno i penzijsko osiguranje obezbedi puno ostvarivanje prava osiguranja.
Država subvencioniše mala i srednja preduzeća, poljoprivrednike, ali i javna preduzeća koja posluju u sektorima saobraćaja i energetike. Za subvencije se izdvaja oko 203 milijarde dinara, odnosno oko 13% ukupnog budžeta je opredeljeno za pomoć javnim preduzećima i privatnim privrednim subjektima. Najveći udeo u subvencijama imaju subvencije privredi, koje čine oko 55% ukupno planiranih sredstava za subvencije. Četvrtinu čine subvencije poljoprivredi, dok su ostale subvencije namenjene železnici, putevima, turizmu i kulturi.
Centralni nivo države transferiše određeni deo sredstava lokalnim vlastima i vlastima autonomne pokrajine. Na primer, 38% ovih sredstava je namenjeno za transfer zaposlenima u obrazovanju u AP Vojvodini.
U 2020. godini će oko 21 milijarde dinara Srbija morati da plati po osnovu izgubljenih sudskih sporova javnih institucija, kao i na ime različitih kazni. Ovaj iznos je veći od sredstava koja su namenjena za ulaganje u nauku i inovacije. Potrebno je pokrenuti pitanje opravdanosti i neophodnosti plaćanja kazni i penala u ovolikom iznosu, jer ih svi, kao građani, plaćamo. Zašto se sporovi gube, ko je za to odgovoran i da li snosi posledice?
Rebalans budžeta
Rebalans budžeta za 2020. godinu je usvojen po ubrzanoj proceduri, a opravdanje za takav postupak je novonastala situacija izazvana pandemijom COVID-19. Rebalans je usvojen van standardne procedure, što je mogućnost koju Ustav propisuje u slučaju vanrednog stanja, a kada Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane. Naime, pružanje pomoći privredi nije bilo moguće bez prethodnog usvajanja rebalansa budžeta, jer su sredstva pribavljena dodatnim zaduživanjem, a ovaj vid pomoći nije planiran prvobitnim budžetom.
Izmenom Zakona o budžetu za 2020. godinu usled pojave pandemije, rashodi budžeta su povećani za 28,6%. Najveće povećanje se odnosi na subvencije. Takođe, planirane dotacije za organizacije obaveznog socijalnog osiguranja su povećane, pre svega za Republički fond za zdravstveno osiguranje, gde je iznos dotacija povećan za oko 300%.
Planirani prihodi su revidirani i smanjeni za 6% u odnosu na planirane Zakonom o budžetu. Posledica je skoro potpuni prestanak privredne aktivnosti u martu i aprilu, što je imalo veliki uticaj na poslovanje privrednih subjekata. Rebalansom budžeta za 2020. godinu smanjeni su očekivani prihodi od poreza na dobit za oko 14%, usled posledica pandemije COVID-19. Takođe, rebalansom su smanjeni očekivani prihodi od poreza na dohodak građana za oko 18,5%.
Rebalansom je planirano povećanje deficita na oko 7% bruto domaćeg proizvoda, odnosno oko 380 milijardi dinara. Prvobitno je planiran deficit od 20 milijardi dinara. Planirano je da se sredstva obezbede delimično na domaćem finansijskom tržištu, a delimično izdavanjem evroobveznica. U Obrazloženju rebalansa budžeta nije detaljno i precizno objašnjen plan zaduživanja.
Zašto treba da poznajemo strukturu budžeta
Poznavanje načina prikupljanja i trošenja javnih sredstava je važno, jer na taj način građani mogu da kontrolišu i ocenjuju rad Vlade. Efikasnost i efektivnost korišćenja sredstava treba da se konstantno preispituju i predstavnici građana treba da odgovaraju za trošenje javnog novca. Transparentnost je jedan od načina očuvanja integriteta vlasti i uspostavljanja poverenja. Javna sredstva su često predmet različitih pronevera, lošeg upravljanja i neopravdanih gubitaka, zato transparentnost trošenja tih sredstava može da ojača poverenje. Osim toga, umanjuje se mogućnost korupcije.
Treba imati na umu da je država servis građana i da je tu da nam pruži usluge. Stoga, kontrola trošenja javnih sredstava predstavlja bitan element kontrole vlasti i tera na odgovorno i savesno trošenje, što dovodi do kvalitetnijih usluga, jer se svako nepotrebno trošenje javnih sredstava može videti i kazniti.
Što se tiče transparentnosti izvršenja budžeta Republike Srbije, na sajtu Ministarstva finansija se mogu pronaći bilteni koji pružaju uvid u stanje javnih finansija. Međutim, ovi izveštaji ne prikazuju detaljno sve stavke javnih prihoda i rashoda, te ne mogu služiti kao osnov za detaljne analize izvršenja budžeta. Upravo radi ovakvih analiza i ocena neophodno je pravovremeno sastavljanje završnog računa budžeta, jer je taj dokument jedini sveobuhvatni i detaljni prikaz izvršenja budžeta. Međutim, Zakon o završnom računu budžeta nije usvajan 17 godina. Tek krajem 2019. godine je Narodna skupština usvojila Zakone o završnom računu budžeta za period od 2002 – 2018. godine. Ovo je značajan korak ka unapređenju transparentnosti vođenja javnih finansija u zemlji.
Rok za dostavljanje završnog računa budžeta Republike Srbije Narodnoj skupštini je 15. jul. Ostaje da vidimo da li će Vlada ostati dosledna započetoj praksi povećanja transparentnosti trošenja javnih sredstava i dostaviti Narodnoj skupštini predlog zakona o završnom računu budžeta za 2019. godinu. Iako su prethodno dostavljeni završni računi imali nedostataka i nisu dovoljno detaljno oslikavali trošenje javnih sredstava, svakako su bacili novo svetlo na javne finansije. Pokazalo se da su budžetski korisnici trošili više sredstava na finansiranje tekuće potrošnje nego što su planirali, što se prevashodno odnosilo na finansiranje plata zaposlenih i nabavku roba i usluga. Osim toga, jedan deo sredstava je potrošen drugačije od prvobitnog plana. Uglavnom je to slučaj u svim zemljama, jer prvobitnim planom nije moguće predvideti sve situacije. Završni račun pruža uvid u opravdanost alternativnog trošenja javnih sredstava kroz analizu njihove strukture i vrednosti.
Kako bi se unapredila transparentnost trošenja javnog novca, bitno je, kako u budžetu, tako i u završnom računu, detaljnije predstaviti određene rashode. Ostaje nejasno koliki je iznos subvencija koji se daje stranim investitorima, ko su strani investitori koje subvencionišemo i koja su javna preduzeća koja ne bi mogla da opstanu bez državne pomoći. Na kraju, osnovni uslov za učešće u ekonomskom i fiskalnom nadzoru Evropske unije je pravovremeno dostavljanje kvalitetnih fiskalnih i ekonomskih podataka, te bi valjalo da se dobra praksa dostavljanja završnog računa nastavi, ali i unapredi detaljnijim i kvalitetnijim prikazom fiskalnih podataka.
Ovaj tekst je objavljen u okviru projekta „Zašto su EU ekonomska pregovaračka poglavlja važna? – Ka boljem razumevanju u regionu južnog Banata”, uz finansijsku pomoć Evropske unije. Za sadržinu ove publikacije isključivo su odgovorni organizacija civilnog društva „Centar za edukaciju i transparentnost – CETRA” i partner – nezavisni medijski portal „Pančevo Si Ti” i ta sadržina nipošto ne izražava zvanične stavove Evropske unije. Projekat je deo je programa „Pripremi se za učešće”, koji implementiraju CETRA, Centar za evropske politike – CEP, Nacionalna alijansa za lokalni ekonomski razvoj – NALED i nezavisni medijski portal – European Western Balkans.