Prethodni nastavak feljtona možete pročitati ovde
Iako se ovo istraživanje prevashodno odnosi na period važenja evropske koncepcije zaštite potrošača, uvedene u Srbiju Zakonom o zaštiti potrošača iz 2010. godine, ne možemo a da se ne osvrnemo na prvu deceniju novog milenijuma u kojoj su prava potrošača usluga od opšteg ekonomskog interesa na prvom mestu bila zaštićena Zakonom o obligacionim odnosima. Poređenje presuda Osnovnog i Višeg suda u Pančevu iz perioda do i posle 2010. godine daje vrlo slične, porazne nalaze, i upućuje na zaključak da ključni problemi potrošača daljinskog grejanja u Srbiji ne potiču na prvom mestu iz neusaglašenosti propisa, iako je ta pojava važan deo ukupne slike.
Naime, do 2010. godine nije se moglo govoriti o nekim bitnijim neusaglašenostima, bar ne među zakonima, jer nije bilo nikakvog novog sistemskog zakona sa kojim bi svi drugi zakoni i podzakonski akti trebalo da se usaglašavaju. Sektorski zakoni su se u to vreme „ravnali” prema Zakonu o obligacionim odnosima, retko menjanom od 1978. godine, a u domenu regulisanja obligacionopravnih odnosa pružalaca i korisnika komunalnih usluga, akti jedinica lokalne samouprave je takođe trebalo da se „ravnaju” prema njemu – na osnovu ovlašćenja za detaljniju razradu koja im je davao stari Zakon o komunalnim delatnostima iz 1998. godine. A on nigde nije predviđao obavezu korisnika da uđe u ugovorni odnos sa pružaocem komunalne usluge, već mu je davao pravo na dobijanje usluge po njegovom zahtevu i prema njegovoj potrebi (član 3 stav 2), dok je pružaocu nametao obavezu da komunalnu delatnost obavlja u opštem interesu i na način kojim se zadovoljava potreba korisnika usluge (član 3 stav 1 tačka 4) i zabranjivao mu je da odbije zahtev za pružanjem usluge (član 15 stav 1). Takođe je ustanovljavao obavezu korisnika da plati cenu za pruženu komunalnu uslugu (član 23) i pravo pružaoca da tu cenu naplati (član 23). Ukratko, ni tada nije bilo govora o naplati cene za nepruženu komunalnu uslugu.
Dakle, koren problema potrošača daljinskog grejanja mnogo je dublji i stariji, i, kao što će se videti, ima veze sa selektivnom primenom zakona i podzakonskih akata, sa zloupotrebom prava, sa ignorisanjem ustavnih načela hijerarhije zakonskih akata i jedinstva pravnog poretka i sa netačnim tumačenjem propisa – na štetu potrošača a u očiglednu korist toplana-monopolista koje su interesno i egzistencijalno vezane za lokalnu samoupravu.
„Grejanje” tretira otkaz ugovora kao privremeni prekid zbog neplaćanja usluga
Kao što je već rečeno, svih petoro potrošača, čije su presude uzete u obzir za potrebe ovog istraživanja, formalno je isključeno zbog neplaćanja usluge, i svi su isključeni u periodu od 2000. do 2010. godine.
Dvoje potrošača je isključeno 2000. godine. Jedan potrošač je 2000. godine predao „Grejanju” pisani zahtev za isključenje zbog nekvaliteta usluge koja gotovo da nije pružana – zahtev na koji nikada nije odgovoreno i koji nikada nije uzet u razmatranje, a koji je usledio posle višestrukih reklamacija cele zgrade na nekvalitet grejanja usled kvara na pumpama i nakon što se potrošač iselio iz stana zbog nemogućnosti da se greje preko zime – a isključen je zbog neplaćanja „usluge” tek 2014. godine[1]. Jedan potrošač je tražio isključenje 2004. godine zbog nemogućnosti da plaća uslugu, a isključen je zbog neplaćanja 2007. godine. Jedan je tražio isključenje pre 2000. godine zbog nemogućnosti da plaća uslugu, a isključen je zbog neplaćanja 2005. godine. To je eklatantan primer zaključavanja potrošača u ugovorima odnosno zloupotrebe monopolskog položaja na tržištu radi sticanja ekstraprofita.
Svim ovim potrošačima, kao i svim Pančevcima kojima je grejanje obustavljeno zbog neplaćanja usluge, slati su računi koji su glasili na neverovatnih 50 odsto od pune cene usluge za vreme dok je nisu imali, što je posledica vrlo očito namernog pogrešnog tumačenja i pogrešne primene jedne odredbe Odluke Skupštine Grada Pančeva. Ta Odluka, koja je u izvornom obliku doneta 1991. godine i primenjivana je do 2010. godine, više puta je podvrgavana izmenama i dopunama, ali konkretna odredba – čak i kad je numeracija članova Odluke menjana (2006) – uvek je ostajala ista i nikada se nije odnosila na obustavu usluge zbog neplaćanja, tj. na obustavu koju je skrivio korisnik, već se odnosila na umanjenje cene u situaciji kada je isporuka prekinuta ili obustavljena iz razloga u pogledu kojih je odgovornost na „Grejanju”.
„Sporna” odredba je glasila: „Kada grejanja nema usled kvara na postrojenjima, odnosno kad je duže od tri dana prekinuta ili obustavljena isporuka toplote iz bilo kojih razloga, naknada za komunalnu uslugu se umanjuje 50 odsto za dane kada nije bilo grejanja. U navedenim slučajevima distributer postupa shodno odredbi člana (koji se odnosi na situaciju kada distributer ne postigne i ne održava propisanu temperaturu u stanovima), s tim da kada ceo objekat nema grejanje ne sastavlja pojedinačne zapisnike nego samo jedan zapisnik za ceo objekat koji potpisuje predsednik Skupštine zgrade, odnosno drugo ovlašćeno lice.”
Iz navedenog je jasno da opisana pravna norma nema nikakve veze sa situacijom na koju je primenjivana – obustavom usluge zbog neplaćanja – a koja Odlukom nije bila regulisana. A elementi rečene norme koji se po tumačenju „Grejanja” odnose na ovu situaciju su reč „obustava” i izraz „iz bilo kojih razloga”. Teško je poverovati da sudija kad vrednuje iskaze stranaka i njihova tumačenja ne proverava šta u normi piše i da ne razume njen smisao u toj meri da meša dve jasno različite pravne situacije. Teško je poverovati da ovako pogrešno i ovoliko pogrešno nije rezonovao tek jedan sudija – pa da se kaže „ko radi, taj i greši” – već da je tako rezonovalo više sudija Osnovnog suda, uključujući dva veća Višeg suda. Ali to jeste bilo tako. I to je očigledno bila lokalna sudska praksa. Takvo postupanje se može okarakterisati i kao zloupotreba prava, jer radi se o sporovima male vrednosti, pa utuženi potrošači, shodno Zakonu o parničnom postupku, nisu mogli izjaviti žalbu zbog nepotpuno ili netačno utvrđenog činjeničnog stanja.
Istovremeno, Zakon o komunalnim delatnostima je predviđao, kao što i sada predviđa, obustavu usluge onim korisnicima komunalne usluge koji je ne plaćaju, ali bližu razradu prepušta odlukama lokalne samouprave, pri čemu ne pominje nikakav novčani obračun. Kako lokalna samouprava Pančevo svojom Odlukom nije ni pomenula niti bliže razradila situaciju u kojoj se korisnicima obustavlja usluga zbog neplaćanja i nije predvidela kako se vrši naplata – onda tu nije bilo nikakvog prava na naplatu, što je više puta i sudski konstatovano[2].
Nijedan od petoro potrošača nije ni želeo da se njegova pravna situacija podvodi pod obustavu zbog neplaćanja, već je želeo da bude trajno isključen, da otkaže ugovor, da više nema nikakve veze sa „Grejanjem”. Ali tu je, na nivou lokalne samouprave postojala formalna prepreka – jedan član Odluke koji od 1994. do 2005. godine nije dozvoljavao korisnicima stambenih prostora u kolektivnim i individualnim stambenim objektima da se isključe sa daljinskog grejanja na sopstveni zahtev, što bi efektivno značilo okončanje ugovornog odnosa. Pomenuti član je bio u višestrukoj koliziji sa Zakonom o obligacionim odnosima, jer taj zakon, kako smo videli, dopušta otkaz ugovora ali i raskid ugovora zbog neispunjenja ili promene okolnosti, a poznaje i nešto što se zove ravnopravnost strana i autonomija volja i zabrana ustanovljavanja prava i obaveza kojima se za bilo koga stvara ili iskorišćava monopolski položaj na tržištu.
Pošto je „Grejanje” ove potrošače, uprkos zahtevima za isključenje odnosno otkaz/raskid ugovora, zaključala u ugovornom odnosu sa sobom, njihovu situaciju je, sebi u korist, podvela pod „privremeno isključenje zbog neplaćanja usluga”. A kako ta situacija nije bila regulisana Odlukom i pošto iz te pravne praznine nije proizilazilo pravo na naplatu nekakvog fiksnog dela od nečega, „Grejanje” je „kreativno” primenilo normu Odluke koja se odnosi na obustavu ili prekid isporuke zbog kvara i drugih razloga za koje odgovara pružalac usluge. Dakle, primenila je normu suprotno svrsi zbog koje je ustanovljena, što predstavlja tipičan primer zloupotrebe prava, a zloupotreba prava je izričito zabranjena članom 13 Zakona o obligacionim odnosima. Posledica je neosnovano obogaćenje „Grejanja” na osnovu toga što su potrošači bili prinuđeni da plaćaju 50 odsto od pune cene, formalno na ime „umanjenja za dane kada nema grejanja”, a suštinski na ime nekakve fiksne naknade, koja Odlukom nije bila ni predviđena ni definisana a kamoli obrazložena.
Ili 50 odsto, ili 15 odsto ili ništa
Ovde će se čitalac zapitati šta je sa čuvenim fiksnim delom cene? On je Odlukom bio predviđen od 1993. do 1994. godine i od 2005. do 2010. godine, kada je vlasnicima stanova u stambenim zgradama u Pančevu dozvoljavano da se na svoj zahtev isključe sa grejanja uz ispunjenje tehničko-tehnoloških uslova, a pominjan je pod nazivima „naknada za gubitke u toploti” (prvi period) i „naknada za održavanje instalacija” (drugi period).
Pošto dotična fiksna naknada 11 godina nije postojala u Odluci, pod njenom „zamenom” – zasnovanom na netačnoj primeni materijalnog prava i zloupotrebi prava – podrazumevana je „za 50 odsto umanjena naknada za komunalnu uslugu za dane kada nema grejanja”, pa je kroz račune neosnovano naplaćivana svim „privremeno isključenim” potrošačima, a ko nije hteo da plati, bio je utuživan kao klasični neplatiša. Pred sudovima je „Grejanje” iznosilo neistinu da se potraživanje odnosi „na ime troškova održavanja instalacija”[3], pa su i neke sudije Osnovnog suda u Pančevu odokativno „tumačile” ovu „naknadu” kao „fiksne troškove za održavanje sistema grejanja u zgradi”[4], a veće Višeg suda u Pančevu ju je, takođe odokativno, definisalo kao „fakturisane fiksne troškove u iznosu od 50 odsto za održavanje sistema”[5].
Ništa se nije promenilo ni kad je Odluka promenjena 2005. godine, čime je potrošačima daljinskog grejanja potvrđeno njihovo zakonsko pravo da se isključe na sopstveni zahtev, uz ispunjavanje tehničko-tehnoloških uslova i obavezu da svakog meseca plaćaju 15 odsto cene na ime „naknade za održavanje instalacija”. „Grejanje” je, naime, nastavilo po starom, tj. da naplaćuje 50 odsto od pune cene potrošačima kojima je usluga obustavljena zbog neplaćanja. Ova praksa je počela da „pada” na sudovima, ali po pravilu tako da je potrošač umesto 50 odsto bio dužan da plaća 15 odsto, iako, kako smo videli, zbog propusta u Odluci nije bio dužan da plaća ništa.
Na sličnoj liniji manjeg otpora bio je i zaključak koji je Skupština Grada Pančeva donela 29. septembra 2009. godine a kojim je „Grejanju” naložena revizija potraživanja prema korisnicima iz kategorije domaćinstva kojima je obustavljena usluga daljinskog grejanja, u smislu da im se vrati razlika od 15 do 50 odsto koja im je uzimana tokom četiri godine[6]. Iz ovoga je jasno da je lokalna samouprava bila prinuđena da se razračuna sa očiglednim bezakonjem, ali da je i ona sama netačno tumačila član Odluke u kojem se pominjalo famoznih 50 odsto. Da ju je tumačila ispravno, naložila bi vraćanje kompletnog iznosa.
U sledećem nastavku, 31. decembra: Uzorak i ishodi sporova o grejanju u periodu od 2000. do 2010. godine
[1]Ove činjenice su utvrđene predsudom na osnovu pisanih dokaza, videti presudu Osnovnog suda u Pančevu 14P 190/14 od 18. 05. 2015. (s. Marijana Trifu)
[2]Opštinski sud Pančevo P1696/07 od 16. 05. 2007. (s. Miljena Zebić), Okružni sud Pančevo GŽ 1461/07 od 27. 08. 2008. (p.v.s. Vladislava Sajkov Baroj, s. Ilija Rula, s. Ivana Mitrovski), Opštinski sud Pančevo, P 616/08 od 17. 09. 2008. (s. Miljena Zebić) i P 1582/08 od 22. 12. 2008. (s. Jasmina Petrović), Viši sud u Pančevu 1GŽ 810/10 od 25. 06. 2010. (p.v.s. Slavica Maksić, s. Svetlana Lazarević i s. Ondreja Sahter)
[3]Opštinski sud Pančevo P 1582/08 od 22. 12. 2008 (s. Jasmina Petrović), Viši sud u Pančevu 1GŽ 810/10 od 25. 06. 2010. (p.v.s. Slavica Maksić, s. Svetlana Lazarević i s. Ondreja Sahter)
[4]Osnovni sud Pančevo 5P 418/2014 od 29. 09. 2014. (s. Biljana Đorđević)
[5]Viši sud u Pančevu 4GŽ 676/14 od 09. 12. 2014. (p.v.s. Olga Bukvić, s. Vladislava Sajkov Baroj, s. Slavica Maksić)
[6]Za ovaj zaključak saznajemo iz presude Osnovnog suda u Pančevu 9P 1928/11 od 18. 05. 2012. (s. Nela Petrušević) kojom se održava na snazi rešenje o izvršenju protiv utuženog potrošača, uz umanjenje zahtevanog iznosa.
Tekst je preuzet iz studije Jovana Ristića „NEVIDLJIVI ZAKON (neprimenjivanje propisa o zaštiti potrošača usluga od opšteg ekonomskog interesa pred sudovima u Beogradu i Pančevu)”, koju je oktobra 2020. godine objavilo Udruženje potrošača i bankarskih klijenata Efektiva, Beograd, uz podršku Centra za evropske politike, Naleda i European Western Balkans, kroz projekat „Pripremi se za učešće” koji finansira Delegacija Evropske unije u Srbiji.
Pančevo Si Ti će u narednim mesecima objavljivati delove knjige koji se odnose na nezakonit rad JKP „Grejanje” (naplata fiksnog dela cene grejanja isključenim potrošačima) i na praksu sudova u Pančevu po ovom pitanju. Oprema teksta redakcijska.
Jovan Ristić (1973, Beograd) je diplomirani pravnik, angažovan u udruženju potrošača Efektiva. Pravna specijalnost su mu usluge od opšteg ekonomskog interesa i izvršni postupak. Dugo je bio agencijski i istraživački novinar, i prevodio je sa engleskog jezika.