U prošlogodišnjem izveštaju Evropske komisije o napretku Srbije, u poglavlju 20 akcenat je stavljen na kreiranje nove industrijske politike. Pored toga, navodi se da nedostatak specijalizovanih programa ne omogućava modernizaciju domaćih preduzeća, jer se državni instrumenti završavaju na subvencijama za privlačenje stranih investitora i na finansiranju privrede povoljnijim kreditima preko Fonda za razvoj i programa Ministarstva privrede u saradnji sa komercijalniim bankama. Ali ovde leži još mnogo problema koji muče pre svega sektor mikro, malih i srednjih preduzeća koji se ne vide na prvi pogled, ali koji na kraju utiču na celokupan privredni život, pošto ovaj sektor čini kičmu naše privrede sa 99 odsto ukupnog broja registrovanih preduzeća koja zapošljavaju oko 60 odsto ukupnog broja formalno zaposlenih. Jedno od njih, takođe prepoznato u ovom dokumentu, jeste i unapređenje poslovnog okruženja kroz veće uključivanje poslovnog sektora (pre svega malih i srednjih preduzeća) u proces donošenja regulatornih rešenja (zakona i podzakonskih akata).
Šuma propisa
Država propisuje načine ponašanja na tržištu putem zakonskih i podzakonskih akata, sprovodi inspekcijski nadzor i kažnjava one koji se propisa ne pridržavaju. Ali šta ako propisa ima previše, ili ako su oni loši? Na primer, ako se odlučite da otvorite kafić, morate shvatiti da će se na vaše poslovanje odnositi oko 3.000 stranica zakona i podzakonskih akata, koje morate pročitati, razumeti i primeniti u praksi. Ovaj problem se jasno uočava na narednom grafikonu koji prikazuje regulaciju u primeni (zakonska i podzakonska akta) koji se primenjuju samo na privatni sektor, na osnovu kategorizacije oblasti koju koristi „Službeni glasnik” prilikom grupisanja regulacije. Ukupno je u Srbiji krajem 2018. bilo u primeni skoro 5.300 izvora regulacije koji su imali gotovo 82.000 strana. Najviše su bile regulisane oblast 12 (Građevinarstvo), 14 (Saobraćaj, veze i energetika) i 16 (Socijalno osiguranje, zdravstvena, socijalna i boračka zaštita).
Ovakvo stanje možda nije previše komplikovano za velike kompanije koje imaju svoje pravne službe, ili koje mogu da priušte da plate specijalizovane konsultantske usluge. Savim druga je slika kada pogledamo mala preduzeća i preduzetnike koji zapošljavaju samo nekoliko radnika. Jedna od stvari koja bi trebalo da se primeni stoga jeste deregulacija: ne nužno ukidanje celih zakona ili propisa, već njihovo dovođenje na dovoljnu meru regulisanjem samo zaista važnih aspekata poslovanja, ali ne i minornih aspekata kao što je, na primer – koliko mokrih čvorova mora imati frizerski salon.
Proceduralni problemi
Ali preveliki broj propisa ili njihov obim nije jedini problem. Tu je ceo niz problema koji se na njih kalemi, a oni počinju od samih procedura, i tiču se participacije zainteresovanih strana, analize efekata propisa, javnih rasprava i procedure donošenja propisa. Kod nas nije dovoljno zastupljeno učešće zainteresovanih strana iz privatnog sektora, odnosno onih koji će u budućnosti morati da primenjuju propise. Ova učešće najbolje se sprovodi tako što strukovna ili privredna udruženja delegiraju predstavnike u radnu grupu koja piše zakone – njihova uloga je da se tamo čuje glas privrede (kao što treba da budu zastupljeni i drugi akteri, zavisno od oblasti, kao što su sindikati, specijalizovana udruženja itd), dok same propise i dalje pišu državni akteri, ali sada sa više informacija o stanju na terenu.
Iako je obavezno da zakoni za koje se smatra da će imati veliki uticaj na privredu moraju da budu praćeni analizom efekata propisa (koja treba da kvantifikovano pokaže šta bi bili njegovi efekti po privredu) ovo često u praksi nije slučaj, ili je ova analiza urađena samo površno, bez kvantifikovanja očekivanih posledica. Takođe, iako je propisana obaveza sprovođenja javnih rasprava u slučajevima donošenja propisa od šireg značaja, i ovde je čest slučaj da se javne rasprave ne sprovode, ili da se „odrade” tek reda radi, a ne suštinski da se pruži mogućnost zainteresovanoj javnosti da ukaže na primedbe i moguće poboljšanje postojećeg teksta. Usvajanje propisa po ubrzanoj proceduri, kojom se u praksi onemogućava smislena parlamentarna rasprava o zakonodavnim predlozima, još jedan je problem. Tačno je da su neki od ovih problema sada manje zastupljeni (pre svega smanjeno je korišćenje ubrzane procedure usvajanja zakona), ali je i to došlo nakon ozbiljnih kritika iz EU da takva praksa podriva parlamentarnu kontrolu izvršne vlasti i onemogućava širu društvenu raspravu o važnim političkim pitanjima.
Preregulisanost, nedorečenost i konfliktnost propisa
Preveliko zalaženje u nepotrebne detalje još jedna je karakteristika našeg regulatornog okvira. Umesto da se akcenat stavi na najvažnije aspekte poslovanja, prisutno je u velikoj meri i „teranje maka na konac”. Na primer, obaveza da ugostiteljski objekti imaju stolnjak ili podmetače na stolovima, da na ulaznim vratima mora pisati „vuci/guraj”. Za svaki od ovakvih propusta postoje ozbiljne novčane kazne. Ovo poskupljuje poslovanje jer umesto da vode svoj posao, preduzetnici moraju da obraćaju pažnju i na ovakve detalje i gube vreme, energiju i novac i oko njih. Još gore je ako su propisi nedorečeni, pa sam državni organ po svom nahođenju određuje da li su propisi ispunjeni ili prekršeni: slučajevi su kada propisi navode da „vrata moraju biti od adekvatnog materijala” pa će jedan ispektor naplatiti kaznu jer su vrata od drveta, a drugi jer su od PVC-a; a kada pročitate da „prostor ugostiteljskog objekta mora biti racionalno iskorišćen” ostaje vam samo da lupate glavu šta je pisac želeo da kaže. Ipak, najgora opcija je kada su propisi međusobno konfliktni, pa ste u prekršaju prema nekome šta god da uradite. Na primer, kada ekološka inspekcija kaže da zbog buke morate da stavite još jedna vrata na ulaz ali vam to onda brani građevinska inspekcija.
Predvidljivost i ažurnost sprovođenja propisa
Pored samog karaktera regulatornih rešenja, za privatni sektor veoma je važna i predvidljivost poslovnog okruženja: da oni mogu da se pouzdaju da regulatoni okvir u kome posluju neće da se često i značajno menja jer to sve može da ima veliki uticaj na njihovo poslovanje. Ovde takođe loše stojimo, imajući u vidu da se plan zakonodavne aktivnosti Vlade (koji se donosi za narednu godinu) retko ispunjava onako kako je planirano – ne samo da se ne donose planirani propisi već se donose i neki novi koji nisu bili prethodno planirani. Verovatno još veći problem predstavlja i relativno često menjanje zakona. Na primer, Zakon o porezu na dodatu vrednost (PDV) od kada je prvobitno bio usvojen 2004. godine pa sve do 2018, menjan je gotovo svake godine (pod izmenama ne računamo usklađivanje dinarskih iznosa ili slične kozmetičke promene).
Ažurnost sprovođenja propisa podrazumeva da se, pored osnovnog zakona, usvoje i prateća podzakonska akta koji omogućavaju njegovu direktnu primenu. Na primer, nema veze ako vam je Zakon o turizmu dobar, ukoliko ne postoji i prateći Pravilnik o kategorizaciji smeštajnih kapaciteta. Tu je i pitanje kapaciteta javne uprave – inspektor ne može da obavlja inspekcijski nadzor ako nema benzin za službeno vozilo kojim treba da obiđe neku fabriku koja je udaljena od grada. Deluje smešno, ali ovakve ili slične situacije se zaista dešavaju u praksi.
Na sve ovo nadovezuje se i stalno pitanje korupcije državnih službenika, kao i razne klijentelističke šeme, usled čega u praksi neka preduzeća imaju privilegovan položaj na tržištu, jer za njih ne važe ista pravila kao i za sve ostale. Usled svega ovoga, kvalitet poslovnog okruženja u Srbiji prilično je loš, što pokazuju i svi relevantni međunarodni indeksi – Indeks globalne konkurentnosti, Indeks ekonomskih sloboda u svetu. Jedino nam je naklonjeniji Doing Business, ali to je pre svega usled toga što je on prilično foksiran na par pokazatelja.
Posledice regulatornog čistilišta
Svima nam je jasno da ovakvo stanje ima direktan uticaj na vlasnike malih i srednjih preduzeća, pošto ih sve ovo prilično ometa u radu. Ali to ima i posledice po nas sve ostale koji nismo vlasnici: u ovakvom poslovnom okruženju, a sa uvećanim prometima dolazi i do otvaranja novih radnih mesta i povećanja plata. Preduzeća, međutim, imaju mnogo više problema sa kojima moraju da se bore kada posluju na ovako neuređenim tržištima pa im je teže da napreduju i rastu. Rizik poslovanja je veliki, pa su i banke nevoljne da kreditiraju mala preduzeća i početnike u poslovanju. Usled ovoga je stopa investicija u Srbiji značajno niža, naročito kada isključimo strane investicije koje su kod nas visoke. Zato EU i insistira na boljem poslovnom ambijentu, jer bi to olakšalo poslovanje njihovih kompanija kod nas, ali i naših kompanija na zajedničkom evropskom tržištu. Ako želimo razvoj naše privrede, a posledično i bolji život, onda treba i da se ozbiljno pozabavimo ovim pitanjem – ako to uradimo, možemo biti zadovoljni jer nam je to preduslov za ulazak u EU.
Ovaj tekst je objavljen u okviru projekta „Zašto su EU ekonomska pregovaračka poglavlja važna? – Ka boljem razumevanju u regionu južnog Banata”, uz finansijsku pomoć Evropske unije. Za sadržinu ove publikacije isključivo su odgovorni organizacija civilnog društva „Centar za edukaciju i transparentnost – CETRA” i partner – nezavisni medijski portal Pančevo Si Ti i ta sadržina nipošto ne izražava zvanične stavove Evropske unije. Projekat je deo je programa „Pripremi se za učešće”, koji implementiraju CETRA, Centar za evropske politike – CEP, Nacionalna alijansa za lokalni ekonomski razvoj – NALED i nezavisni medijski portal – European Western Balkans.
